「平和構築」を専門にする国際政治学者

篠田英朗(東京外国語大学教授)のブログです。篠田が自分自身で著作・論文その他の情報や、時々の意見・解説を集めています。以前にホームページとして掲載していた情報ともリンクさせています。

「駆けつけ警護」という語は、国際的に存在しないだけでなく、日本の法律の中でも存在していない。したがって「駆けつけ警護」を実施するとか、「駆けつけ警護」を批判する、という言い方は、極度に混乱をもたらすやり方なので、早くやめたほうがいい。この語を使うだけで、厳密な議論ができなくなるわけなので、すべてが党派的闘争の罵倒でしかなくなってしまう。

批判を恐れているはずの政府の側が「いわゆる駆けつけ警護」、などという意味不明な言い方を乱発しているのは、奇妙である。意図的に、煙に巻こうとしているのか、「駆けつけてどんどん日本人のNGO職員助けます」的なイメージを期待して感情に訴えようとしているのか、単に墓穴を掘っているのか、いずれにしても非生産的かつ不健康である。「いわゆる・・・」などという責任主体が不明確な全くもって無責任な言い方をやめて、政府はより正確な議論を主導することを心がけるべきではないか。

今回の安保法制にともなって改正になった国際平和協力法の該当部分、第三条第五号ラ、の該当文書は、次のようなものである。

 

「国際連合平和維活動、国際連携平和安全活動若しくは人道的な国際救援活動に従事する者又はこれらの活動を支援する者(以下このラ及び第二十六条第二項において「活動関係者」という。)の生命又は身体に対する不測の侵害又は危難が生じ、又は生ずるおそれがある場合に、緊急の要請に対応して行う当該活動関係者の生命及び身体の保護」

 

なぜこの規定について、政府が率先して旗振りをして、「第三条第五号ラを『いわゆる駆け付け警護』と呼びましょう運動」、を展開しているのか、理解できない。まあ、これまでの経緯に伴う政治的事情があるということだろうけれども・・・。

駆け付け警護をめぐる議論でさらに困惑せざるをえないのは、「いわゆる駆け付け警護」といったイメージ先行の空虚な話しぶりの中で、いくつかの混乱した議論が流通していることである。背景には、国際問題全般、特に国連、さらには紛争関連地域の知識が、日本国内で不足していることがあるのだろう。

 

* 「文民保護をするのは違憲だ」 ⇒ 実際には、今回の安保法制にともなうPKO法改正だけでは「文民保護(PoC)」は無関係で、「いわゆる駆け付け警護」の任務外である。

* 「日本には軍法がないので刑法が適用されてしまう」 ⇒ 実際には、業務に伴う行為で殺人罪が適用されることはない。業務上過失致死は、刑法第三条の「国外犯」の適用対象外であり、裁くことができない。

* 「日本には軍法がなく刑法が適用されてしまうので自衛隊員が可哀想だ」 ⇒ 実際には、軍法がないことによって法的処罰範囲が緩まる可能性が高い。当該国法規との関係では国連PKO要員には国連と当該国政府が結んでいるはずの地位協定が適用されて保護される。実際に問題になりうる可能性があるのは、過失行為を犯した自衛隊員の不処罰の状態が、被害者や当該国政府によって非難されるかどうかであろうが、それは政治的・外交的な性質の問題であろう。

 

さらに目を見張るのは、次のような議論が堂々と主張されていることである。

*国連PKOなどをやっている先進国はなく、やっているのは金儲けしたい後進国だけだ。

 

国連加盟国には自国要員をPKOに提供しなければならない義務まではない。したがって提供するかどうかは政治判断であり、したがって常に撤退の権利もある。それにもかかわらず国連PKOに自国要員を提供して多大な犠牲を払っている諸国を「手当目当てでやっているだけだから金持ちの(本当?)日本がやる必要はない」といった理由付けをして否定しようとするのは、価値観の問題なのかもしれないが、ちょっと真面目な議論としては通用しないように思う。

また、アメリカ、イギリス、フランス、ロシアといった国連安保理常任理事国で国連PKO要員派遣数が日本より少ない諸国は全て、NATOEU等の地域機構を通じた形や、単独介入の形で、「平和維持軍」を、アフガニスタン、マリ、中央アフリカ共和国、南オセチア、過去にはシエラレオネやコンゴ民主共和国などに派遣してきている。これらの「平和維持軍」の政治性を議論するのは自由だが、「国連PKOだけが純粋に綺麗で本当の平和維持活動で、それ以外は汚れた邪悪な偽物の平和維持活動でしかない」、とまで断言するのは、政治的にも、学術的にも、実は簡単なことではない。
 ちなみに中国は、国連PKOに対する拠出金額では日本を抜き去って2位となっている(1位米国28.57%、2位中国10.29%、3位日本9.68%、4位ドイツ6.3%、5位フランス6.31%、6位英国5.80%、7位ロシア4.01%)。また、中国は、2,700人以上の軍事・警察要員を国連PKOに提供しており、193加盟国中12位である。ちなみに日本は54位であり、73位米国と68位ロシアよりは多いが、46位ドイツ、52位イギリス、フランス34位など、他の「先進国」には後れを取っている。中国以外のこれらの諸国は、地域機構を通じても平和活動に従事していることは、先述のとおりであるにもかかわらずである。

 

次のような議論になると、その場限りの言葉の羅列に過ぎないようにも感じられる。

 

*自衛隊員に駆け付け警護をさせるのは可哀想だから、日本は自衛隊員以外の人をどんどん使って、南スーダンの平和に貢献すべきだ。

*駆け付け警護は違憲なので自衛隊は撤退すべきだが、「国連」は、南スーダンをしっかり平和にすべきだ。

 

「南スーダンなんて遠くの国なんてどうでもいいから、早く自衛隊を撤退させよう」、という主張であれば、まだ理解は容易だ。「たとえ非難されても日本の平和だけ守ろう、日本が他国の助けを要する事態に陥ることがあったら、そのときはそのときだ、とにかく国連なんて日本には関係ない」、というのも、一つの考え方だろう。もしそういう議論が広まっているだけなのであれば、対抗する議論も明確化できる。

しかし何を言っているのかよくわからず、「わかるでしょ、雰囲気で」「いいんですか、安倍政権で」、というだけの議論を解き明かすのは、大変である。

拙著『集団的自衛権の思想史』では、日本の憲法学を事例に、雰囲気論の背景を解き明かす作業をやってみた。「雰囲気」論に対抗するのは、単純な議論を対抗させるだけでは錯綜してしまうので、かえって骨が折れる準備がいる。しかしそれでもやはり類似の作業をまた近くやってみる必要があるのだろうか。

「駆けつけ警護」という日本の中だけで通用する概念は、実際には日本人にもよくわからない曖昧な概念でしょう。あえてそのガラパゴス概念を使って、国連PKOに派遣されている人たちの仕事について云々する。この状況は、国際法で存在する集団的自衛権という概念を使って日本政府の行動を論じる場合よりも、さらに絶望的にガラパゴスな状況であると言わざるを得ません。

この件についてマスコミ対応しても、私の話は採用されません。面白くないのでしょう。テレビ局の人と話をして、「(なんだ、反政府派・護憲派じゃないんですね・・・)番組出演はまあ白紙ということで・・・」、という感じで終わってしまのは、確かに残念です。目前にいる人と話をしていると、その人の期待に応えたくなる人の気持ちはわからないではありません。

しかしサービス精神旺盛な発言を繰り返してしまうのは、単に学者として危険であるだけでなく、社会に対して無責任なことでしょう。

「どうしても政府は自衛隊に銃を撃たせたいのだ」とか、「憲法改正に向けた陰謀だ」とか、「国連は憲法上の『国の交戦権』を行使しているから自衛隊派遣自体が違憲だ」[1]とか、「どうしても撃たせたいなら自衛隊でなくて警察を送ればいい」とか、個人相手であれば名誉棄損になったりするだろう、あるいは全く現実離れした、根拠が示せない発言を、実際に根拠を全く示さず、あえて学者が言っているのを見ると、驚きを禁じえません。

今回の駆けつけ警護と言われている措置は、自衛隊員に対する新任務遂行の命令ではありません。それは日本政府ではなく、現地の国連UNMISSが行います。安保法制は、不測の事態において防ぎきれない自衛隊員の行動、あるいは現場で判断させるのはあまりにも困難が大きすぎると予測される行動に対する、日本国内法上の保障でしかありません。政府の説明自体が、ある意味で平凡すぎるくらいに平凡なので、面白くないのでしょうけれども。なぜ保障が必要かというと、南スーダン情勢が悪化しているからです。

PKO5原則」は、「自衛隊の派遣地は絶対安全で一切危険な要素がない場所」ということが書かれている原則ではありません[2]。形式的には要件を満たしながら、危険度が増したり、激しい戦争が起こったり、新しい内戦の構図が生まれたりが発生したりすることもありえます(もちろん政府が「戦闘」とか「内戦」と言うべき事態を「衝突」と表現するなどの言葉遊びをしているのは事実でしょう)。日本も非常任理事国になっている国連安保理は、ジェノサイドの可能性もあると述べた特使の見解にも留意した声明を出しています[3]

そこで緊急に不測の事態が発生する可能性は高まっているという見込みをたてるのも、妥当なことでしょう。ただし施設部隊である自衛隊に治安任務が課せられる可能性が依然として著しく低いことは間違いありません。結局、実質部分の判断は、「部隊撤収」という政治判断の余地の強調で確保されていると考えるべきでしょう。

国連に邦人保護の協力要請を出したい日本人はどうすればいいのでしょう。日ごろから関連する安保理決議を熟読し、当該既定の実態運用事例を把握し、具体的に邦人保護の要請を国連に出す際には、決議上の根拠を参照するくらいのことはしても、決して自衛隊という単語は一切出さない、ということでしょう。そのときに「自国の軍隊の法的整備さえ怠っているくせに・・・」と言われないための措置が、今回の安保法制であったというべきでしょう。しかもだからといって、自衛隊が出動させられる可能性が高まる、ということは、ありません。

「俺は日本人なんだから南スーダン人やルワンダ人なんかに守ってもらいたくない、早く日本人の自衛隊員を送ってくれ・・・・」、などと言う人は、万が一にも存在しないでしょうけれども、もし存在したとしたら、単に無視されるか、棄てられるか、どちらかにすぎないということです。例外的に自衛隊員に邦人保護を行わせたいのであれば、国連指揮下に入っていない自衛隊要員を、輸送のためのC130とあわせて派遣するという措置になるのでしょう。しかしそれは今回の安保法制とは関係がありません。

日本の憲法学によるアメリカ式憲法の「ドイツ観念論的解釈」によって、異常な事態がまかり通ってきました。国連に派遣されている自衛隊員にまで、憲法学者が、「主権者である日本国民とは誰かよく考えるように。主権者が自分自身を守るのが自衛権なので、あなたが日本国民の一部なら国連に行っても許されるのは主権者が自分自身を守る自衛権だけです。国連の同僚が日本人でなければ、その人を守るために行動するのは、主権者たる日本国民が主権的な意思に基づいて日本国民自身を守る行為だとは言えなくなるので違憲になりますから、よく注意してください。攻撃に遭った場合には、いちいち「あなたは日本人ですか」「あなたは私服に着替えただけの日本の自衛隊でないですか」ですか、と関係者に質問して、素性をよくチェックしてから、主権者たる日本国民の日本国民自身を守るための自衛権の発動をするかどうかを判断するように」、という指示を出すのが、当然だということになってしまっていた。それどころか、「これこそが立憲主義を守るということだ!」(なぜなら憲法学者が政府を制限しているから)、ということになってしまっていた。

それにしても本当に日本国憲法にそのような命令の根拠が書いてあったのでしょうか。疑問でなりません。



[1] 憲法九条第1項が言及しているのは「国権の発動たる戦争(war as a sovereign right of the nation)」であり、同第2項が言及しているのは「国の交戦権(the right of belligerency of the state))である。国連PKOが安保理決議にもとづいて国連憲章7章の権威をともなった武力行使をすることは、集団安全保障の強制措置にもとづく行為であり、「国権の発動たる戦争」であったり、「国の交戦権」の発動であったりするはずがない。そもそもこれらの表現は、マッカーサーの占領軍が、「日本よ、二度と国際法を無視するなよ」、のようなややパターナリスティックというか、嫌味な言い方で入れてしまったものと思われ、現代国際法それ自体に、「国の交戦権」などという概念が、もはや存在していません。国際協調主義にもとづく憲法9条は、20世紀後半の国際法が否定したものを、もう一度あらためて否定するという上書き作業をしているものです(というのは起草制定当時の日本は国連加盟国でも何でもない被占領国家でしたから)。野蛮で戦争OKな国際法が認めている戦争権利を平和主義の日本国憲法があえて否定しているのではありません。「もう日本は古めかしい議論などを持ち出して国際法を否定するようなことはいたしません」・・・つまり「日本よ、二度と国際法を無視するなよ」、という嫌味なメッセージが9条なのです。ところが、「国の交戦権」は否定される対象だったのだが、嫌味な言い方をしてしまったため、「それでは否定されない国の交戦権はあるのか?・・・主権者である国民がこのような言い方をしたわけだから何か否定されない交戦権が世の中にはあると言う風に解釈しなければいけない・・・・、わかった!それは最低限の(個別的)自衛権のことだな!」、という19世紀ドイツ観念論に根差した時代錯誤な特異な憲法解釈が生まれる温床となってしまったのは、GHQが全く予測していなかったことでしょう・・・。「八月革命」とは、ドイツ国法学によって、マッカーサーが起草した国際協調主義の日本国憲法を「脱構築」してしまう、という革命であったと言えるでしょう。

[2] 1)紛争当事者間で停戦合意が成立していること、(2)当該地域の属する国を含む紛争当事者がPKOおよび日本の参加に同意していること、(3)中立的立場を厳守すること、(4)上記の基本方針のいずれかが満たされない場合には部隊を撤収できること、(5)武器の使用は要員の生命等の防護のために必要な最小限のものに限られること。


1115日に駆けつけ警護の任務付与が閣議決定されたため、話題になっているようだ。私は本来、国際平和活動を専門の研究対象としているため、この問題に関心があるべきだと思い、記者の取材等にも応じているが、実際にはあまり関心を持っていない。理由は、第一に、実際の法律文言が曖昧模糊としているからであり、第二に、おそらく行使される可能性は高くないと考えているからであり、第三に、駆けつけ警護を危険視する見方を支持していないからである。テレビに出るのが目的で発言するのであれば、わかりやすい立場を声高に唱えたりしたら良いのだろうが、それにもあまり関心が持てない。

池田信夫氏がブログにおいて、拙著『集団的自衛権の思想史』について参照しながら、日本の憲法学を「ガラパゴス憲法学」だと呼んでいる。言い得て妙な表現を思いつくことに優れた人がいるものだと感心する。ガラパゴスを愛するのは一つの自由だが、ガラパゴスが外部社会の方を間違っていると糾弾してみせたり、そもそもガラパゴス以外の世界があることに気づかないふりをしてみせたりしているのは、問題だと言わざるを得ない。

「駆けつけ警護」は国際法では存在していない概念であるのはもちろんだが、そもそも英語などに翻訳すること自体が不可能な概念だ。理由は、この概念が、日本語としても全く曖昧模糊とした概念だからだ。それなのに自分のイデオロギー立場に引き寄せて他人を批判したりするのに使ったりする人がいるので、曖昧な言葉が空虚な形で流通していってしまう。というよりも批判のために使っている概念なので、曖昧模糊としていた方がかえって好都合だというわけである。

「駆けつけ警護」は、日本の国内法においても存在していない概念である。本来であれば、法学者の方々にこそ立ち上げってもらい、「法的議論になじまない概念を振りかざして法律議論をしているかのように振る舞うのは困る」、と言ってもらいたい気がする。ところが、事態はその全く逆であるようだ。法学者こそが、実定法に根拠を見いだせない概念を振りかざしていく。

なぜそのような事態になっているのか。拙著『集団的自衛権の思想史』では、日本の憲法学が憲法典に根拠を見いだせない概念を、(東大法学部出身)憲法学者のコンセンサスという形で事実上の法的効果を持つものとして振りかざそうとしてきたことを論じた。その特異な立場がまとまってきたのは、高度経済成長期以降であり、アメリカは日本の態度にかかわらずとにかく日本に基地をおいて日本を守るしかないので日本はただ経済成長に邁進さえしていればよい、という神話が無前提に信じられるようになった時代以降であった、と論じた。ただし同時に、その学術的イデオロギーの源泉は、芦部信義その人ではなく、宮澤俊義の師である美濃部達吉、あるいは美濃部が強い影響を受けたイエリネックのドイツ国法学である、ということを、拙著では論じた。集団的自衛権に関する日本の憲法学の見解は、ドイツ国法学に立ち返ることによって初めてわかる、と論じたわけだが、「駆けつけ警護」も同じであろう。

「駆けつける」という概念は、ある人が、自分が今いる場所とは異なる場所に「駆けていく」という行為を表現するために用いられている。だがその場合「自分」とは誰だろう。政府の命令を受けて業務にあたっている自衛隊員という国家公務員の一人一人の自然人的存在を「自分」として位置づけるというのは、この場合、全く的外れだ。ある自衛隊員に、隣の自衛隊が殴り掛かった、といったことが、ここで話題になっているわけではない。「駆けつけ警護」の議論で話題になっている安保関連法で話題になっているのは、PKOに派遣されている自衛隊による「活動関係者」の保護であり、自衛隊員が国際機関に派遣された国家公務員として国連PKOの指揮下で業務を遂行する際の話である。「駆けつけ」という言葉は、日本国政府機関を「自分」と位置づけ、それ以外の外国人や民間人を「他人」と考える発想法に依拠して初めて理解できるものだ。

しかし自衛隊は、日本の国家公務員の地位を維持したままでありながら、国連PKOの指揮下に入っているのであり、いわば出向している状態である。出向元の組織の意向を踏まえて出向するのは当然としても、出向先組織に同化してはいけない、とまで考えるのは、やりすぎである。出向先組織で「僕はあなたの同僚ではない、この会社を自分自身と同一視することは一切ない、僕にとって自分とは派遣元の組織のことだけだ」、と言い続けるというのは、常識として、ありえない。出向している以上、出向先の組織も「自分が働いている組織」と考えて行動するのが、普通だろう。自衛隊員は、日本の自衛隊員であると同時に、国連PKO要員でもある。つまり、「自分」意識は、多層化するのが、当然だ。

「駆けつけ」て国連PKO要員を保護するのは憲法違反だ、という主張は、国連PKO指揮下にある自衛隊員に対して、「あなたにとって『自分』とは出向元である日本のことだけであり、万が一にも国連の連中を自己の組織の同僚だなどと考えるな」、と命じているに等しい(そして「ちなみに日本国憲法において「自分」とは「日本国民」のことであり、この「自分=国民」が「自分(=国民)自身」を守ることだけが合法である」と主張するということに等しい)。このような主張は、著しく観念論的である。

私が24歳の時、国連カンボジア暫定統治機構投票所責任者として勤務していた時、日本の自衛隊の車両が一日複数回来て、おしゃべりをして滞在してくれようとした。「情報収集」名目で、「巡回」のようなことをするために、おしゃべりもしていくことによって、「駆けつけない」で日本人を保護できる時間を作ろうとしてくれていたということである。このようなややこしいことをしなければならなかったのは、日本の法律整備の問題であったのだが、より哲学的に言えば、国連PKO指揮下にある日本の自衛隊に国連職員を「自分たち」と同一視することを禁じていたからである。

今回の法的措置は、法的枠組みを実態に近づけるのが第一であろう。今回の法整備は、自衛隊員の安全(物理的安全だけではなく法的安全)を高める措置だという政府の見解は、よほど深く裏読みするのでなければ、全くその通りであろうと思う。そもそも施設部隊である自衛隊が「駆けつけ警護」する命令を受ける可能性は著しく低い。そこに念のための例外的状況での法的保障措置をかけているわけである。

なお「駆けつけ警護」をめぐっては、「ユニット・セルフ・ディフェンス」の国際法上の地位が一つ論点になりうるか否か、といった専門的議論もある。すべて、「駆けつけ警護」概念の曖昧さによるものであろう。自衛隊は南スーダンのUNMISSという具体的な組織に派遣されており、現実のオペレーションの合法性は国連安保理決議によって担保されている[1]。ユニット・セルフ・ディフェンスは法的根拠としては関係がない。こうしたところにまで議論が波及してしまうのは、日本国内法制度が、従来の憲法解釈なるものに気を遣いすぎて、曖昧模糊としたものになっているからにほかならない。国際法の概念枠組みとは異なったところに、さらに独自の概念を積み重ねていることが、国連指揮下の自衛隊の立場を不必要に複雑にしているに過ぎないのである。

それにしても、国内のテレビ番組で、UNMISSの中国軍の部隊が、「住民保護(PoC)」のための出動を渋ったことが「駆けつけ警護」がいかに安倍政権の暴走であるかを強調する文脈で紹介されているのだという。グロテスクだと思う。

そもそも安保法制によるPKO法改正をへてもなお「駆けつけ警護」は「住民保護」をカバーしていない。つまり中国軍不出動のUNMISSの事例は、安保法制のいわゆる「駆けつけ警護」とは関係がない。それにもかかわらず「安倍政権は暴走政権ですよね」ということを言いたいがために、南スーダンの実情を完全に無視した話を強引に作り出そうとするのは、罪深いことではないだろうか。

先週、私がインドネシアで参加した国際会議では、UNMISSが「住民保護」のマンデートを十分に遂行できなかったことに関する国連の内部調査が入っていることが、一つの議題となった。中国からの参加者は、マンデート遂行が困難な場合には、部隊展開を躊躇する場面もありうる、という議論を苦渋に満ちた表情で行った。世界のPKO3000人近くの要員を派遣し、困難な任務にもあたり、南スーダンでも二名の殉職者を出している中国政府関係者だからこそ言えることだ。消防を任務とする消防士が、「火事が激しすぎて人命救助を断念せざるを得なかった」と断腸の思いで語るのと同じだ。「駆けつけ警護やりたがるなんで、安倍政権は暴走政権ですよね」といった話とは、一切全く関係がない。

日本のマスコミに対応すると、「何言ってんのかよくわからないんですが、それで要するに、あなたは政権寄りの御用学者なのか、政権の暴走を止めたい護憲派なのか、どっちなんですか、もっとはっきりと、わかりやすく話してください」、といった対応をされることがよくある(というか、そればかりである)。

私には、南スーダンで平和活動に従事すする知り合いのみならず、南スーダン人の知り合いも多数いる。南スーダンはジェノサイドの恐れもあるという危機の状況だ。そこで働いたり、生活したりしている人のことを考えたら、国内のグロテスクな議論の構図には、どうしても関心を持つことができない。



[1] UN Security Council Resolution 2155 (2014) of 27 May 2014 says that SC, “Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations,…authorizes UNMISS to use all necessary means to perform the following tasks:…(c) ii. To ensure the security and freedom of movement of United Nations and associated personnel where appropriate, and to ensure the security of installations and equipment necessary for implementation of mandated tasks”.

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